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檬实钡那楸āＨ肥担诙砸晾使ぷ鞯�18个月中，里根只有四度就这个问题，召见他的全体国家安全工作主管。舒尔茨说，每一次也都认为他和温伯格已经阻止了这项计划，可是过后很久却发现计划还在进行。因为波音戴克斯特把里根的命令锁在他的保险箱里，从没有通知舒尔茨。
当时，温伯格由国安会幕僚的指令中发现，国防安全署把他从伊朗情报的阅览者名单中删除。他震怒之余，着令一名助理去“提醒那个单位，他们是替谁作事。”1986年5月，舒尔茨接到美国驻伦敦一位大使的忠告说，有人向英国一个著名的军火商，要求5000万美元的授信额度，以担保美国对伊朗的军售。舒尔茨查询时，里根却告诉他，这件事“不可能，也不应该是真的。”不明真相使两名内阁部长无从反对。
里根总统驱使国安会幕僚从事秘密作业的结果，达成了他的部分愿望；尼加拉瓜游击队在军事上得以苟延残喘，一直到1986年他逼迫国会投票通过公开给予尼加拉瓜游击队军援。但是对伊朗的工作，却当着里根的面弄砸了。造成了政策与政治的双重灾难。里根国安会幕僚的阳奉阴违，蔑视法治，不但使里根总统，同时也使未来的总统付出了昂贵的代价。
另一项昂贵的代价，是伊朗一尼加拉瓜游击队案造成根深蒂固的不信任。舒尔茨国务卿要求禁止国安会的幕僚从事秘密工作，裁减它的编制，把中情局搜集情报的作用和政策建议与专业作业分开，因为中情局会不由自主地歪曲报情以配合它在政策上的偏见。国会的调查委员会建议制定新法律，规定所有秘密作业需经总统批准，并于批准后48小时内通知国会，又提出新的管制方法。以杜绝里根国安会工作人员的规避途径，也就是由外国及私人资助的秘密活动。
国会非常震惊，就连支持尼加拉瓜游击队的佐治亚州民主党国会议员任金斯所说的那样，没有一位民选官员，包括总统、副总统或国会议员，知道尼加拉瓜游击队挪用了军售伊朗所获的资金。众议院委员会主席汉弥顿指斥诺斯破坏了宪法的基本原理。汉弥顿告诫诺斯：“如果我对政府的了解不错，绝不能信赖一小撮人去决定政策，不论他们多么重要，不论他们多么忠良。”
虽然里根说他不知道伊朗购买军火的价款被转交尼加拉瓜游击队，国会调查委员会仍旧认为里根要负最后的责任。调查委员会在多数意见中说：“总统造成，或者至少是容忍一种情况，使得那些不知道行为偏差的人深信他们在执行总统的政策。”
国会对里根的批评，构成这场权力游戏的一项基本准则：总统秘密利用他的国安会工作人员制定并执行政策的最大危险，是这项政策经不起多方面的调查，也不能获得国会或民众的长久支持。如果这些政策，蔑视了国会的决议，或与政府宣布的政策抵触，危机会扩大。里根在伊朗…尼加拉瓜游击队作业中就承担了这种风险，他回避国会和内部意见相左的人，因为他不愿别人拦阻他达成他的政策目标。里根玩秘密游戏，原因就像波音戴克斯特所说的，他“不希望受外界干扰”。一旦他的谎言曝光，他的政策与信用免不了就此崩溃。
里根的捷径
不论伊朗…尼加拉瓜游击队事件的政治后果多么严重，高阶层战略专家与政界人士认为1986年10月，里根在冰岛高峰会议中所作仓卒而急进的决定，引起的危机更大。他与苏联领袖戈尔巴乔夫的会晤，再度显露了他作决定时喜欢抄捷径，只和一小群人商量，却把重要的顾问蒙在鼓里的作风。就像处理先制性战略防卫以及伊朗专案一样，里根在冰岛的策略，显示了他孤注一掷的行动；临时决定重大政策的倾向，回避在重大决定方面为保护总统而设的正常建言管道。
这一次，吃惊的缘由是里根出人意表而且未经准备便提议在10年之内，拆除所有攻击性弹道导弹。它对里根自己蓄集攻击性武器的计划而言是一项惊人的转变。而且是依据1986年7月里根在给戈尔巴乔夫的一封信中提到的粗略构想，突然临时修改而成。新建议中，许诺在10年之内废弃二次大战以来一直保护西方盟国的吓阻武力，但是却没有研究替代武器的成本，以及集结传统武器保护西方的花费。
里根在冰岛会议中采用他的老方法——捷径外交决策模式，这一着棋完全是他的决定而非幕僚人员的主意。波音戴克斯特向来是里根的得力助手，然而，此回合是里根与舒尔茨搭档，并非温伯格或军方人士。任何一位总统都有最高决策权；但是，核问题涉及多方面的利益，不仅是美国的利益，也包括西欧和日本。因此，核政策的重大改变必须比一般的政策问题作更多事先的讨论。然而，一如在宣布战略性防术计划一样，里根忽略了长期以来的惯例。
当时，里根十分得意他的新方案——在1997年之前，废除所有攻击性弹道导弹——“可能是世界历史上最彻底、也最重要的武器裁减议案”。但是，由于武器管制是一项十分错综复杂的问题，并且影响重大深远，所以外交政策赛局中和一个真理即为：重大的武器谈判的提案，假如事先未作周详的研究，不该将它在面对面的高峰会议上提出的。因为，错误所需求付出的代价实在太昂贵了。第二项重要的规则是：任何武器协议倘若没有得到军事参谋首长联席会议的支持，也就不会获得国会的批准；因为，国会是根据军事参谋首长联席会议对国家安全的判断来作决定。假如总统忽略他们的建议而引起他们的反对，尽管不一定会使总统的提案胎死腹中，其影响力也足以左右大局。里根忽略了这两项定理，不过，由于戈尔巴乔夫的回应而使他逃过一切，另一方面也因为伊朗军售案爆发，掩饰他在雷克雅未克犯的错误。
禁止弹道导弹自然是一项吸引群众的诉求，特别是对里根，他呼吁建立一个没有核武的世界。弹道导弹威力强，攻击准确快速，飞行时间长达30分钟，能采取洲际攻击，弹头具有强大的破坏力；因此，是所有作为突击用途的武器中最具危险性的一种。美国显然是希望苏联废除弹道导弹；但是，美国的吓阻武力中，陆上或海底发射的弹道导弹即占了2/3；另外1/3则是携带巡航导弹的轰炸机。然而，弹道导弹才是抵御莫斯科报复攻击的主力，废除弹道导弹是过于激进的作法。
但是，提议禁止弹道导弹（“弹道导弹零方案”），这倒不失为一个办法。1986年初，里根为了因应戈尔巴乔夫的要求：暂时中止核试爆，并且在公元2000年前削减一切战略性武器；五角大楼的鹰派人士，例如伊克雷和普洛就建议里根下这一步棋：提出“弹道导弹零方案”回应戈尔巴乔夫。因为，苏联90％的核弹头是装置在弹道导弹上，“弹道导弹零方案”正中苏联核子军备的要害。然而，另一方面，美国仍能够在核子轰炸机和巡航导弹两项中占优势。
里根与舒尔茨、温伯格、波音戴克斯持商议，也听取其他高级官员的意见后，即决定采用“弹道导弹零方案”。于是，他在7月25日给戈尔巴乔夫的信中，就提出“弹道导弹零方案”的建议。他并且保证，在7年半之内不撤消反弹道导弹条约，7年半期间过后，双方均可部署战略性防御武器。里根的助理说，“弹道导弹零方案”是为了因应戈尔巴乔夫担心里根想以战略性防御武器对莫斯科作第一击——先用弹道导弹攻击，再以战略性防卫武器封锁苏联的报复。
里根给戈尔巴乔夫的信中，“弹道导弹零方案”是最重要的内容，然而也是最暧昧不明的。里根在信中并未承诺将废除弹道导弹，也并未订定删减弹道导弹的时间表。根据看过里根这封信的官员所述，信中仅要求最先想部署战略性防御武器的一方，必须提出一项计划，说明“如何废除弹道导弹”，但是，“并没有作废除弹道导弹的实际承诺”。如同一位高级官员告诉我：“那像是说，我计划我将如何跳10英尺高——每天清晨吃麦片……等等，但是，这不表示我真的必须跳到10英尺高。”言下之意，里根的战略性防卫武器可能部署而且弹道导弹也可能留存。这就是美国的安全圈套。军事参谋首长联席会议的主席克劳和武器管制暨军署的署长艾德曼就嘲笑“弹道导弹零方案”毫无意义，因为它十分暧昧不明，不会被莫斯科所接受。
全力以赴——雷克雅未克
在冰岛高峰会议中，“弹道导弹零方案”再度被提出，不过改以一种完全不同的面貌呈现。这种前后的差异具有重大的意义，因为它们并非由夏天那一批官员所审核——证明了里根倾向于全力以赴抄捷径。
让里根和他的同僚惊讶的是，戈尔巴乔夫在雷克雅未克提出周详的武器方案，及重要的让步。10月11日星期六上午，戈尔巴乔夫与里根首次会谈中，他建议：一、全部删除欧洲的中程核导弹；二、5年内减少50％战略性核武的产量；三、保证10年内不撤消反弹道导弹条约；四、将战略性防卫武器限定在“实验室研究与测试”的范围内。那晚，美苏双方对戈尔巴乔夫大部分的提案就达成出人意表的协议。但是，战略性防卫武器和反弹道导弹条约仍是死结。
星期天下午，舒尔茨和苏联外长谢瓦尔德纳泽会面时，死结就有了头绪。随同舒尔茨的有他的资深武器顾问尼兹、美国日内瓦会议的首席谈判代表坎波曼、国家安全会议主席波音戴克斯特、五角大楼代表普洛和林哈特以及国安会中的战略性核武器规划暨武器管制专家等人，然而并没有军事参谋首长联席会议或者武器管制暨裁军署的代表与会。
谢瓦尔德纳泽极力要求里根同意，在10年内不撤消反弹道条约，并且“严格遵守”该条约。苏联所有的让步即基于此。谢瓦尔德纳泽问舒尔茨：“你（们）准备同意10年的要求吗？”他用反问的方式诱导舒尔茨提出美方的提案。
“弹道导弹零方案”突然改头换面，不再只是一项计划，而是要实际承诺废除弹道导弹；它不再是遥遥无期，而是有一个10年的期限。虽然部分官员，特别是五角大楼代表普洛、林哈特和国家安全会议主席波音戴克斯特，对这些构想已经前思后量；但是，他们并没有认真研究这个过于激进的议案对军事的影响。军事参谋首长联席会议从未被请教过该案对美国防御地位、军事预算或欧洲武力均势的影响。
该案是否周全实际？里根问林哈特它是否能删除苏联大型的SS…18型导弹？林哈特答复它不但能解除里根对SS…18型导弹的顾虑，苏联的洲际导弹和海底发射的弹道均在删除之列。他又告诉里根，“弹道导弹零方案”撤除中程和短程弹道导弹有助于欧洲和亚洲盟国。
里根转问普洛：美国是否真的可以在10年内废除弹道导弹？普洛表示可能，并且说，这是符合美国武器发展的趋势。普洛又说，美国不仅比苏联现有的轰炸机和空中发射的巡航导弹略胜一筹，而且在隐形轰炸机和尖端的巡航导弹的发展上，更是领先苏联。他告诉里根，“弹道导弹零方案”将使美国回到20世纪50年代，面临较少的突击威胁。舒尔茨和波音戴克斯特在一旁附和，资深武器顾问尼兹则未置可否。
里根的幕僚就是这个小组，其中只有林哈特、普洛和波音戴克斯特是军事专家，然而他们没有时间和其他专家讨论。如果要对重大事件作明确的考虑，“不同的声音”是非常重要的。但是，在里根的小团体中，竟然没有强烈的歧见。舒尔茨对武器问题所知有限，他认为，手中既然有重大机会就应该紧紧掌握。普洛和林哈特只是注意到美国的军事利益。
里根在与戈尔巴乔夫作最后会谈前是不动声色的，尔后其他人才得知他已经向戈尔巴乔夫提议“弹道导弹零方案”。戈尔巴乔夫的因应之道更彻底——轰炸机和巡航导弹也一并废除。高峰会议因而停摆，不仅是在攻击性武器，而且还因为苏联要求将战略性防卫武器限定在“实验室的研究测试”，二者均使谈判陷入僵局。在这次高峰会议一团糟的结果中，里根提案的重要意义荡然无存。里根的苦恼和舒尔茨的失望引起关注：高峰会议为何破裂？里根断言，战略性防卫武器是造成会议陷入僵局的因素。
直到10月下旬，里根集合他的高级顾问检讨冰岛高峰会议时，他的提案才被一些官员看出严重的缺陷而质疑批判。某位决策者告诉我，温伯格十分恼火被蒙在鼓里，斥责普洛不和五角大楼商量就表示同意。他告诉其他官员，他的职责范围内不能公然反对总统的决定，但是，他很不满意“弹道导弹零方案”。10月27日，里根在白宫与高级顾问商谈时，温伯格并未表示反对，倒是克劳对该案大加挞伐。
舒尔茨则为里根的议案护航，他敦请于日内瓦谈判时提出该案。舒尔茨说，大家都希望废除弹道导弹，何况欧洲因此能建立联合的传统武力。里根表示同意说：“这种武器管制拥有良好支持。”
但是，转到军事参谋首长联席会议主席克劳发言时，整个情势就改变了。通常他是即席发言，但是这一回，他已经先准备好书面资料。当他读出自己的立场时，会议室顿时一片静默。
这位美国第一号军事领袖告诉总统，废除弹道导弹在理论上是对的，但是，我们无法确定可在10年内完成。克劳说，这其中存在许多陷阱，例如，苏联在欧洲的传统武力的优势，改变美国战略武器结构以及在欧洲建立传统武力都需要庞大的成本。此外，还需要一个新的空中防御系统对付苏联新型轰炸机，因此，美国战略性轰炸机就必须大幅度扩充。而且，美国海底核武器必须从弹道转换成巡弋导弹，因此，又需要大量发展巡航导弹。再者，削减弹道导弹必须谨防莫斯科在任何阶段中占优势。亩于国会拒绝增加国防预算，克劳怀疑是否能争取到更多的经费发展新武器。克劳宣称：“我们作不到我们必须在10年内完成的事。”
克劳也担心苏联会作弊，这在“弹道导弹零方案”的情况下会比现在更加严重。现在美苏双方各拥有一万枚弹头，假如还隐藏了100枚，这只是些微的差距。然而，假设当双方都没有弹头的时候，被隐藏的这100枚弹头就是一个极大的威胁。
克劳读完四页反对的报告，最后语重心长地告诉总统：“作为阁下主要的军事顾问，我不建议你提出此项议案。”
武器管制暨裁军的艾德曼也表示反对。他说“弹道导弹零方案”是不明智的，因为建立新武器取代现有的吓阻武力，所需的成本太过昂贵，而且在政治上难以令人接受：“在和平时期建立最大规模的军事武力，以达成历史上最大规模武器管制协定，是行不通的。在人们心目中，这是完全不同的两码事。”
随后，英国首相撒切尔夫人告诉里根欧洲盟国对“弹道导弹零方案”的看法，并且教白宫在11月15日发出公报。公报很明显地省略“弹道导弹零方案”。经过一段时间之后，“弹道导弹零方案”就胎死腹中了。替代的是里根和戈尔巴乔夫同意在1987年12月删除中程与短程核导弹，此构想较为合理，它源自于里根在1982年的提议。
由“弹道导弹零方案”观之，一如就战略性防卫武器和伊朗军售案，枚关重大的国家政策的制定是由上到下，避开了谨慎思量及政策赛局中偶尔的死结。
一般而言，政策的形成过程是由下往上，官员们审慎检视每一个备选方案，剔除拙劣的想法，评估较佳方案的结果。总统则应知会每一个重要部门的专家，给予高级政策顾