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所有行政单位，尤其是外交政策方面，大家都认同于自己服务的机构，以及那栋建筑物。国务院那方正的现代化建筑位于华盛顿乔治城的雾河区；国防部那“滑稽的五边形工厂”坐落在波多马克河对岸的弗吉尼亚州；中情局在弗州兰吉里的总部林木茂密，颇有校园风光。
曾任五角大楼高阶官员的皮尔伯瑞一天晚上戏言道：这和动物的行为非常类似。动物在保护共同的领地，寻觅食物或者面临到共同敌人时，都会聚在一起。它们会把自己的领地标示出来。狼和狗到处走，然后在不同的树丛上撒尿，划出自己的领地。政府官僚记备忘录也是同样的道理。他们记下备忘录表示：‘这是我管的，是我的地盘。’”
这种认同自己组织的习惯可以追溯至美国早期的历史。史学家杨格谈到杰佛逊时代华府里行政部门的龙争虎斗，然后到国会时又互通声息的情形时指出，“各自有其自己的组织王国，有其自己战场的军队，有其与外界沟通的系统，各自的消息来源，也有自己可观的资源和赞助。”杨格如此写道：“部门之间的分裂使得行政单位系统冲突不断……”这席话在180年后的今天仍然适用。
政治行为和华府社会学的其他法则会影响到外交政策竞赛，不论执政的党派或政府为何。我们以为国会理当与行政部门争斗，通常是为了钱，但也有为了外交政策，尤其自越战以来更是如此。
但事实上各部门间传说的摩擦，如今是越演越烈。政策取决于人员的不同职务及其职务上的竞赛，此外还有机构之间的竞赛。
这其中包括的不只是政府的两个支派，而是两种不同文化的摩擦，也就是国会的公开争执，以及行政部门隐藏的运作过程。基本上，从政者和官员分属两种不同的人，玩着两种不同的竞赛，不论就本质或就其职务来看，他们必定要起冲突。
每一个团体的成功都有赖于不同的动作。对刚起步的人而言，外交政策的官僚倾向于置身幕后，而国会议员们则喜欢宣传造势。道理很简单：外交政策官僚的生存和发展关键，在于私下的动作且避开麻烦；但是国会议员想在竞选连任，就必须打响知名度，而打响知名度通常必须标新立异举止行为怪异，才能吸引民众注意。外交政策文官以其专精的职业特长开拓前程，而国会议员则可从一方面的工作迅速转移至其它方面的工作，只要有政治漏洞可钻即可。多数外交政策文官十分重视政策的连续性，十分谨慎的亦步亦趋，逐渐而缓慢的改变作风以免破坏制度。但多数国会议员则利用指责过去、误导政策和以更激烈更好的变革代理者自居而试图厕身华府。根据国会研究处海京柏山的研究指出，政客和文官的一般紧张情势，在外交政策战场方面特别显著。
这些特色导致政府与国会发生冲突。在国会山的游戏中，以特立独行、向既定外交政策路线挑战的著名参议员和众议员，都会有政治回报。他们经常是以地域而非国家利益来塑造政策，诸如外国进口货对他们代表那一州的经济影响等问题。此外，多数被选出的官员们必须应付太多的问题，以至于无法密切关注对某一国家或地区的外交政策，所以他们善于利用危机获取知名度和扩大个人的影响力。
再者，外交游戏是用长时间的艰苦的谈判，以及对外国政府一再保证协议将可被批准等方式来者（译文如此）。但是国会游戏的玩法，则是运用拖延、奇袭和程序动作来增加国会在批准协议的杠杆作用。简言之，这两个游戏的规则根本南辕北辙。
在这方面我们可以找出几十个前例。像20世纪年代初期，基辛格坚持用“沉默外交”来安排大规模的苏联犹太人移民，但是华盛顿的参议员杰克逊和俄亥俄州的国会议员凡尼克则偏爱大张旗鼓地取消苏联的贸易优惠。借以逼迫苏联增加犹太移民名额；结果杰克逊和凡尼克获胜，但却引起苏联反弹，反而限制了苏联犹太人的移民。
显然辩论是消去不当想法和塑造健全而持久政策的最佳方法，但是在政府内部意见严重分歧之时，也可能造成瘫痪。那时就必须要重新加以设计来塑造政策，以及需要有一个强而有力的人，来控制政府中的纷乱和不和谐情况。好奇十足的英明领袖如肯尼迪和尼克松，都可设法解决政府内部的矛盾和冲突。但是里根总统通常都对外交政策显得迟缓，而在高峰会议或一些危机发生时，又经常引起外交政策的矛盾。
此外，里根大肆宣传他与其顾问之间的和谐，也变相地鼓励固执己见。一个拒绝妥协者知道总统不愿在未经他同意下行动。尤其在里根的第一任内，强调团队反而无法形成政策加强了阻挠的力量。
一位受内斗困扰的里根政府高级助理曾抱怨说：“政府根本无法行动，因为美国的立场受到许多单位的阻挠：国务院、国防部、参谋首长联席会、国家安全会议、白宫、武器管制署。政府中的最大问题是在功能重叠的单位太多，许多单位都在做同样的工作，如此便产生职掌的间题与内斗，根本无法将任何事情做好。”
先发制人的攻击政策
这种长期无法作成决策的毛病，可从里根政府对卡特在1979年所签署的第二阶段裁减战略武器协定的官僚斗争中看出。这个案子几乎花里根6年的时间才做成决定。
里根在1980年竞选总统时指责卡特的此一协定“有致命的缺点”。让里根及其顾问们不满的，是第二阶段裁减战略武器协定承认的核现状。他们认为该协定使苏联长程多弹头导弹的巨大库存量合法化，里根称第二阶段裁减战略武器协定为假的武器管制，因为它只寻求限制武器——限制未来的生产——但并未实际上减少现有的核武器库存。在竞选的末期，里根保证要重新谈判一个新的条约，显示他将很快的放弃第二阶段裁减战略武器协定。
但是很矛盾的是一旦里根上台，由于他未能了解外交政策游戏的玩法，因此陷入维持卡特条约的泥淖中。
第一次的冲突即是整个外交政策游戏的缩影：某些非常厉害的政策玩家之间的动作和反击。在里根上任才五个星期时，直言的海军部长李曼，首开里根政府反对第二阶段裁减战略武器协定的第一炮。虽然武器管制并非李曼所管，但他仍然展开行动。他告诉记者说，美国应该停止遵守第一阶段和第二阶段裁减战略武器协定。李曼争辩说，技术上而言，第一阶段协定在1997年终止。由于第二阶段的协定从未获得批准，因此李曼建议里根政府非正式的停止遵守该协定。
这是一个大胆的策略。李曼的职位不足以挤进国家安全会议，但是作为专精的权力玩家，李曼却借诉诸民众而跨越政策制定的阶层。
国务院的高级官员赞成第二阶段协定，他们认为因该协定限制苏联多弹头导弹的部署将使美国获益，并且深信有助美国监督和预测苏联的武器发展。有些曾协助推动第一阶段和第二阶段协定的国务院官员，也有个人的利害关系在牵扯内。曾担任前北约指挥官的国务卿黑格，明白西欧国家政府喜欢裁减战略武器协定，因为他们为东西方设下和解的环境。此外，黑格也认为，在没有新的条约取代之前，废除现有的条约是不智的。
黑格对李曼侵犯他的职权有了立即的反应；他决定“取消”李曼的声明，否则李曼的谈话就会变得合法，并且被认为是里根政策的权威文件。在没有时间也不愿与里根或白宫查验之下（白宫内国家安全顾问艾伦和其上司总统顾问米西在白宫也和李曼一样反对第二阶段条约），黑格只有自己采取行动——利用报章来宣传他的政策方针。黑格叫其发言人在截稿前打电话给《纽约时报》和《华盛顿邮报》刊载一则声明，在时间的配合上正好足以反驳李曼和确定黑格的政策。
技术上而言，该声明虽然允诺不会采取任何行动永久废除这些条约，但也并未承诺美国政府会遵守这些条约的每一个细节。
黑格的声明以匿名发表，登在《纽约时报》和《华盛顿邮报》的内页中，只有几段而已。黑格片面宣称这两个条约在可预见的未来仍然有效——一如其后来显示，那个政策到1986年中期仍然有效。
在外交政策手段方面，黑格有李曼所缺少的两张王牌。第一，黑格有足够的权威来否定李曼的声明；第二，黑格掌握国务院的全球通讯网路。他可以，而且的确发电报给各国的美国大使馆，训令他们向外国政府就他的声明提出简报。这些简报强化了黑格的政策，因为只有总统可以否定黑格的声明。
果然第二天上午，里根被报章上匿名官员的声明说美国将不会中止第二号协定而感到困惑。里根说：“到底谁在这么说？”没有人事先警告他。当里根获知是黑格发的稿，也就不在意，也未感受到其重要性。尚未明白政治上高阶内斗的白宫助理，此时也无力否定黑格的声明。
一位反对该条约的官员抗议说：“我们一筹莫展。我们应该拍发另外一份电报反驳黑格的电报，但是这些电报必须黑格签字，那是一点机会都没有。我们抗议，但是却发觉艾伦的联系网太弱。他虽抱怨不满，但也无计可施。”
大象与小狗
从我个人的观察，一个国务卿要控制国家的安全政策有四个方法。第一个方法是由总统明白指示为政策的主要决策者。除了基辛格在1970年享有这种权力外，最近几任的国务卿都缺乏这种明白的授权。
第二个方法是以官僚命令和先发制人政策的行动攫取权力。这是1981年黑格的战术：在其对手尚未通晓权力游戏之前先采取主动。
第三个方法是逼迫内阁对手，并且私下推销政策行动给总统，避开其它官员的反驳和控诉。
但是最具代表性的是第四个方法：主导官僚同盟以及发动一项运动，以其它单位，如国会及其它海外盟国的支持来动摇总统的决心。
第二阶段裁减战略武器协定的长期政策，即是敌对政策派系间的马拉松式的拔河赛。从舒尔茨和温伯格像部落酋长般的运用权力来看，可知这是一典型的官僚部落战争。
五年来，他们在几乎每一个重要的政策路线方面都起冲突：在黎巴嫩动用美国海军陆战队，对巴游恐怖分子施以空中反击，中美洲的战略，苏联和美谈判条件的高峰会，以及对过去裁武协定的解释等。甚至测谎器的运用；温伯格利用测谎器来对抗国防部新闻外泄。当里根下令在政府中利用测谎器时，舒尔茨提出反对说：“只要有人告诉我政府不相信我，我就马上离职。”
至少有两个里根的国家安全顾问对舒尔茨与温伯格之间的死结及瘫痪感到绝望——克拉克及麦克法兰。我曾听过他们两人抱怨无法控制内阁大老斗争，据我了解这种自我残杀的内部争斗是他们两人辞职的原因之一。舒尔茨与温伯格之战之狂势宛若十字军东征圣战般。有时候，有些官员说，他们往往只为反对对方而采取相反的意见。舒尔茨私下对助理表示沮丧之意：“温伯格说他很惊讶于政府恶毒的限制战略武器政策。”另一个与舒尔茨接近的官员透露：“舒尔茨说他在华府已够久了，但未曾见过如此激烈而恶毒的场面。”
里根对舒尔茨及温伯格之间的争战也烦恼不已。“他知道他们之间的斗争”，里根的亲信说：“这令他烦恼，但是他不打算干涉，他不喜欢这种个人对立。”
1970年，舒尔茨成为尼克松的预算主任，而白宫则任命温伯格为其副手。舒尔茨试图重用他的宠将韦伯，使其成为真正的第二号人物；温伯格感到很挫折，因此写了一份备忘录要舒尔茨签字承认当舒尔茨不在时，温伯格是代理主任。在舒尔茨签署了备忘录后，温伯格将备忘录传阅其它单位的官员，而确立他的地位。后来舒尔茨在当上财政部长后，传言中舒尔茨仍然亲自执行每年的预算简报。新的预算主任温伯格却被冷冻。由于温伯格慑于舒尔茨的权威，而不敢打电话抗议，最后一名中介人拉拢，才由两人共同主持记者会。
当两人皆自公职退休后，却又同时进入了一个国际性建设公司贝泰企业工作。在1980年里根当选后，外传舒尔茨将接掌国务院，而那正是温伯格一心想要的职务。里根的政治顾问告诉我，当温伯格获悉他将接任国防部长时，他巧妙地暗示，政府内同时任用两个“贝泰的人”似乎不妥，而封杀了舒尔茨。最后黑格接掌国务院。
舒尔茨和温伯格两人在体格和脾气上完全相反。舒尔茨胖壮的身体宛若佛像，看起来实在而温和，像一个玩具熊。舒尔茨喜欢被比喻为一只舒适的旧鞋：他为外国领袖在后院中烤牛排，或者穿着毛衣在熊熊的火炉旁接见宾客。他有很多年不顾公开露面，因此以乏味的记者会出名。不过他被惹火后会发脾气，一如在国会就伊朗——尼加拉瓜游击队丑闻的听证会上爆发脾气。但是通常而言，他是很温和而有自信的。
相对照之下，温伯格是一个比较喜欢渲染而脾气不太好的党工人员。敏捷、瘦小、潇洒，眼珠滚转，带点冷笑。他的作风一向是具有抗争性的。出身律师的温伯格是一位辩论家，里根政策的支持者，具有敏锐而不屈服的个性。温伯格喜欢华盛顿的社交圈及站在聚光灯下。在政府和国会内，温伯格曾因不顾变通而得罪许多官员。其他的官员常常形容温伯格“顽固”、“牛脾气”、“和温伯格辩论等于是受中国式的水刑”。
舒尔茨的世界充满了灰色，而温伯格的世界则是白色和黑色。
平常他们都是站在对阵的立场上。温伯格不断向里根呈递备忘录，提醒他与苏联谈判及举行高峰会陷阱四伏。在1987年底他辞职前，他一再力劝里根丢弃以前的武器协定，部署战略国防。而舒尔茨则敦促里根与戈尔巴乔夫协商。他表示美国的谈判条件有弹性，一心保护过去的条约，也提醒里根说，战略国防不但要有可行性、经得起考验，花费也必须比苏联的攻击代价便宜才行。
他们两人最著名的冲突之一是因为如何使用美国军力而发生。虽然美国军力壮大是温伯格主张和促成的，但他拒绝使用这些武力，倒是舒尔茨一再催促里根军力不要放着不用。1986年1月，舒尔茨主张立即对利比亚的恐怖轰炸进行报复。温伯格说：“要小心不考虑后果就想以还击来自我满足的人。”三个月后，在美国遭到更多的恐怖主义攻击后，他在还击利比亚事上让步了，但仍坚持只进行一次快速攻击。
后来温伯格责怪“只知理论的人”为了一点模糊不清的外交目的即挥兵入虎穴，这番话显然是针对舒尔茨。温伯格说：“不分轻重的以用兵来进行外交，将把我们推向像经历越战时的国内政治动荡中，而且根本达不到我们要达到的外交初衷。”
在1983年10月，200多名海军陆战队员被恐怖分子炸死之前，温伯格就私下敦促里根将军队撤出黎巴嫩。当战争升高时，他认为美国正陷入黎巴嫩内战的派系纠纷中。当舒尔茨等人希望加强美国空军行动时，温伯格一再警告勿进入与叙利亚作战的局面。舒尔茨讽刺温伯格，如果他不愿用兵，“也许国防预算也该削减”。根据白宫一名官员的说法，在舒尔茨与麦克法兰联合劝说里根批准报复卡扎菲后，还发生一件惊人的插曲：舒尔茨、麦克法兰还希望在1983年11月1