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赴西安行在，上陈治本疏；又请建两都，分六镇，以总督兼经略大臣，得辟幕僚，巡抚以下咸受节制。是年冬，随扈还京，转户部侍郎。时各省教案滋多，鸿慈请设宣谕化导使，以学政兼充。编辑外交成案，颁发宣讲。又请就翰林院创立报局，各省遵设官报，议格不行。时设会议政务处，有奉旨交议事件，三品京堂以上与议。鸿慈请推行阁部、九卿、翰林、科道皆得各抒所见，属官则呈堂代递，可以收群策、励人才。下政务处采择。
三十一年，命五大臣出使各国考求政治［命五大臣出使各国考求政治：指1905年，清政府派载泽、戴鸿慈等人出国考察宪政］，鸿慈与焉。将发，党人挟炸药登车狙击，从者或被创，人情惶惧。鸿慈从容诣宫门取进止，两宫慰谕，至泣下，遂行。历十五邦，凡八阅月，归国。与载泽、端方、尚其亨、李盛铎等裒辑列国政要百三十三卷、欧美政治要义十八章，会同进呈。并奏言：“各国治理大略，以为观其政体：美为合众，而专重民权；德本联邦，而实为君主；奥、匈同盟，仍各用其制度；法、意同族，不免偏于集权；唯英人循秩序而不好激进，其宪法出于自然之发达，行之百年而无弊。反乎此者，有宪法不联合之国，如瑞典、挪威则分离矣；有宪法不完全之国，如土耳其、埃及则衰弱矣；有宪法不平允之国，如俄罗斯则扰乱无已时矣。种因既殊，结果亦异。故有虽革改而适以召乱者，此政体之不同也。觇其国力，陆军之强莫如德，海军之强莫如英，国民之富莫如美，此国力之不同也。窥其政略，则俄、法同盟，英、日同盟，德、奥、义同盟，既互相倚助以求国势之稳固；德、法摩洛哥之会议，英、俄东亚之协商，其对于中国者，德、美海军之扩张，美、法屯军之增额，又各审利害以为商业之竞争。盖列强对峙之中，无有一国孤立可以图存者，势使然也。况人民生殖日繁，智识日开，内力亦愈以澎涨。故各国政策，或因殖民而造西伯利亚之铁路，或因商务而开巴拿马之运河，或因国富而投资本于世界，均有深意存焉。此政略之不同也。验其民气，俄民志伟大而少秩序，其国失之无教；法民好美术而流晏逸，其国失之过奢；德民性倔强而尚武勇，其国失之太骄；美民喜自由而多放任，其国失之复杂；义民尚功利而近贪诈，其国失之困贫；惟英人富于自治自营之精神，有独立不羁之气象，人格之高，风俗之厚，为各国所不及。此民气之不同也。臣等观于各国之大势既如此，又参综比较，穷其得失之源，实不外君臣一心，上下相维，然后可收举国一致之益。否则，名实相悬，有可以断其无效者，约有三端：一曰，无开诚之心者国必危。西班牙苛待殖民，致有斐律宾、古巴之败。英鉴于美民反抗，而于澳洲、坎拿大两域予人民以自治之权，致有今日之强盛，开诚故也。俄灭波兰而用严法以禁其语言，今揭竿而起要求权利者，即波兰人也。又于兴学练兵，皆以专制为目的，今满洲之役，不战先溃。莫斯科、圣彼得堡之暴动，即出于军人与学生也。防之愈密，而祸即伏于所防之中，患更发于所防之外，不开诚故也。二曰，无虑远之识者国必弱。俄以交通之不便，而用中央集权，故其地方之自治，日以不整。美以疆域之大，而用地方分权，故其中央与地方之机关，同时进步。治大国与治小国固不侔也。德以日尔曼法系趋于地方分权，虽为君主之国，而人民有参与政治之资格。法以罗马法系趋于中央集权，虽为民主之国，而政务操之官吏之手，人民反无自治之能力。两相比较，法弱于德，有由来矣。三曰，无同化之力者国必扰。美以共和政体，重视人民权利，虽人种复杂，而同化力甚强，故能上下相安于无事。土耳其一国之中，分十数种族，语言宗教各不相同，又无统一之机关，致有今日之衰弱。俄则种族尤杂，不下百数，语言亦分四十余种，其政府又多歧视之意见，致有今日之纷乱。奥、匈两国虽同戴一君主，而两族之容貌、习尚、语言、性情迥殊，故时起事端，将来恐不免分离之患。盖法制不一，畛域不化，显然标其名为两种族之国，未有能享和平、臻富强者矣。此考察各国所得之实在情形也。窃惟学问以相摩而益善，国势以相竞而益强。中国地处亚东，又为数千年文化之古国，不免挟尊己卑人之见，未尝取世界列国之变迁而比较之。甲午以前，南北洋海陆军制造各厂同时而兴，声势一振。例之各省，差占优胜矣。然未尝取列国之情状而比较之也。故比较对于内，则满盈自阻之心日长；比较对于外，则争存进取之志益坚。然则谋国者亦善用其比较而已。”
又奏：“臣等旷观世界大势，深察中国近情，非定国是，无以安大计。国是之要，约有六事：一曰举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域；二曰国是采决于公论；三曰集中外之所长，以谋国家与人民之安全发达；四曰明宫府之体制；五曰定中央与地方之权限；六曰公布国用及诸政务。以上六事，拟请明降谕旨，宣示天下以定国是，约于十五年或二十年颁布宪法，召集国会，实行一切立宪制度。”又奏：“实行立宪，既请明定期限，则此十数年间，苟不先筹预备，转瞬届期，必至茫无所措。今欲廓清积弊，明定责成，必先从官制入手。拟请参酌中外，统筹大局，改定全国官制，为立宪之预备。”均奉俞旨采纳，遂定立宪之议。先是鸿慈奉使在途，已擢礼部尚书；及还，充厘定官制大臣，转法部尚书。充经筵讲官、参预政务大臣。时法部初设，与大理院画分权责，往复争议，又改并部中职掌。于是京外各级审判厅次第设矣。又采英、美制创立京师模范监狱。三十四年，疾作，乞解职，温旨慰留。两宫升遐［升遐：帝王死亡的婉称，又称“登遐”］，力疾视事。宣统元年，赏一等第三宝星，充报聘俄国专使大臣。礼成返国，奏言：“道经东三省，目击日、俄二国之经营殖民地不遗余力。非急筹抵制，无以固边圉；非振兴实业扩其自然之利，无以图富强。请速办垦殖、森林二端。俟财力稍裕，再筹兴学、路矿、兵屯各事，以资捍卫。”胪陈办法。得旨，下所司议行。是年八月，命入军机，晋协办大学士。二年，卒，加太子少保，谥文诚。
延伸阅读
宪法重大信条十九条
庚子之变中，东南诸省的督抚拒绝听从朝廷的宣战谕旨，与列强商定“东南互保”。“东南互保”毋庸置疑是抗命之举，但是庚子之变后皇室和朝廷威望骤减，故而不得不事后予以追认，以外和列强，内安督抚。此后朝廷施行“新政”，既依赖地方督抚主持，又有意借机加强中枢权威。但是地方士绅参与“新政”后，在政治上渐渐得势，成为难以动摇的势力。科举废除后，地方士绅对朝廷渐渐疏远，更加倾向于考虑本地的要求。太平天国割据东南时，地方士绅曾经组织团练为朝廷效力。但是至预备立宪时期，这种曾经的信任已经荡然无存。失去科举制的缓冲后，朝廷和地方、皇室和士绅、满族和汉族之间的互相猜忌，越来越无从掩饰了。
预备立宪后不久，地方士绅和皇室亲贵就分道扬镳了，议会立宪派和钦定立宪派逐渐势不两立。前者以谘议局、资政院为据点，要求召集制宪会议立宪，增大国会权力，要求内阁对国会述职；后者则坚持保证君主的威权，将国会限定为君主的顾问团，内阁对君主述职。在拟定宪法草案时，钦定立宪派坚持将君主的至尊威权写入宪法，企图在未来的宪法中为本派保留最大的利益。钦定立宪派的强横举动引起极大的反感，因为专制时期的君权尽管跋扈，但是毕竟受到许多惯例的约束。钦定立宪派君权至上的宪法一旦成立，对议会立宪派而言，不仅意味着立宪的努力前功尽弃，甚至在将来还会作茧自缚。两派的冲突愈演愈烈，引发了遍及朝野，前后相继的政治请愿运动。
湖北新军在武昌起义后，驻滦州新军将领奏请朝廷实施虚君立宪，并附上十二条政纲。滦州与北京相去不远，皇室亲贵惊慌失措，很快以新军的政治要求为蓝本，颁布了宪法重大信条十九条，规定由国会制定、修改宪法、法律；国会节制皇室权力和用度；内阁向国会述职，以及国会的军事权和外交权。但是此时朝廷已经徒有虚名，这种迟到又名不副实的妥协，此时连立宪派也不愿屈就，更遑论当时的革命派。
第102章 国 会（）
（近代）赵尔巽等
导读
本文选自清史稿卷一一三新选举。
19世纪中叶以后，清帝国日渐衰落，局势颇为可忧。最初积极应对危局的是晚清的经世派，他们努力平定了危及王朝的反叛，并试图兴办工业、革新军队。传统的经世派与早期的改良派有着千丝万缕的联系，两派著书立说的见解也十分接近。盛世危言是郑观应在19世纪下半叶所撰，其中鼓吹设立议会的意见颇为后人注意。但是同一本书中更多的是改良吏治、振兴商务一类的经世派建议。后世视为开明之见的设立议会说，赫然跻身其中。在郑观应的理解中，设立议会可便于选拔人才、改良吏治、消弭上下隔阂，从而一举消弭经世派厌恶的诸多传统弊政。
郑观应的观念暗示了后来的改良派、立宪派对国会的理解。立宪派认为国会将兼具咨询、宣传、选拔、立法诸多职责。至于立宪政治分权、制衡的治理结构，此时尚未引起他们的注意。清朝廷实行预备立宪后，迅速开设了谘议局、资政院。皇室和立宪派对谘议局、资政院职权的理解很快发生了分歧。皇室期望将资政院限定为咨询、宣传的机关，而立宪派的期望是临时国会，并以获得制宪权为努力目标。立宪派的要求被皇室拒绝，作为应对，立宪派发起了声势浩大的国会请愿运动，以向皇室施加政治压力。
经过国会请愿运动，立宪派的政治影响达到极点，一时间成为晚清政局中最显赫的政治势力。但事实证明立宪派对自己的影响估计过高，因为自始至终，立宪运动都仅仅是一些开明官宦、士绅参与其中。在立宪运动声势最为浩大的时刻，恰恰是士绅阶层影响渐渐削弱的年代。科举制的废除割断了士绅与庶民的联系，扩大了上层的士绅与下层的寒士之间的分野。较为富裕的士绅离开世代居住的乡村，进入城市，依靠新兴的学校、政府机构、报社、工商企业等，追求更体面的地位。一些更贫困的士人失去了科举制下平等晋升的机会，却没有足够的财产在新秩序中追求前程。他们或者在逐渐衰落的乡村中衰亡，或者加入军队，成为士兵、下级军官。因此晚清时期，既有上层士绅寻求政治参与，也有下层士人、庶民开始酝酿激进行动。在国会请愿运动风起云涌的年代里，新军中激进分子反政府的活动已经逐渐出现了。
新选举制，别于历代取士官人之法。清季豫备宪政，仿各国代议制度，选举议员，博采舆论。议员选举有二：曰资政院议员选举，曰各省谘议局议员选举。自辛丑回銮［辛丑回銮：1900年，清政府对各国宣战，各国联军进攻北京，皇室逃往西安。1901年，辛丑条约签订后，皇室重新回到北京。］，朝廷锐意求治，派大臣赴各国考察政治，设考察政治馆。命甄择各国政法，斟酌损益，候旨裁定。光绪三十二年七月［光绪三十二年：指1906年］，诏曰：“考察政治大臣载泽等回国陈奏，国势不振，由于上下相暌，内外隔阂；而各国所以富强，在实行宪法，取决公论。今日惟有仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，廓清积弊，明定责成，以豫备立宪基础。俟规模初具，妥议立宪实行期限。各省将军、督、抚晓谕士庶人等，各明忠君爱国之义，合群进化之理，尊崇秩序，保守和平，豫备立宪国民之资格。”九月，庆亲王奕劻等遵旨核议厘定官制，以“立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行。立法当属议院，今日尚难实行。请暂设资政院，以为豫备［资政院是清朝廷为预备立宪开设的议事机关。清朝廷的初衷是以其为议事机关，提供咨询意见。但是晚清政局变化风起云涌，资政院的章程也不断修改。在立宪运动的压力下，修改后的章程授予资政院有关预算、决算、税法、公债的权利，以及修订法律（不包括宪法）的权利。在革命党起事以后，资政院甚至获得了制定宪法的权利。但是后来章程的修改，往往仅仅是一种政治姿态，未曾有实际效果。］”。诏如所议。
三十三年，改考察政治馆为宪政编查馆。八月，谕曰：“立宪政体，取决公论，中国上、下议院未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础。派溥伦、孙家鼐为资政院总裁，妥拟院章，请旨施行。”寻谕：“各省应有采取舆论之所，俾指陈通省利病，筹计地方治安，并为资政院储才之阶。各省督、抚于省会速设谘议局，慎选公正明达官绅，创办其事。由各属合格绅民，公举贤能为议员。断不可使品行悖谬、营私武断之人滥厕其间。凡地方应兴应革事宜，议员公同集议，候本省大吏裁夺施行。将来资政院选举议员，由该局公推递升。”
八月，宪政编查馆、资政院会奏遵拟宪法议院选举法纲要，暨议院未开以前逐年筹备事宜。自本年起，分九年筹备。其关于选举议员者，第一年各省筹办谘议局，第二年举行谘议局选举，各省一律成立，颁布资政院章程，举行资政院选举。第三年召集资政院议员举行开院。第九年始宣布宪法，颁布议院法，暨上、下议院议员选举法，举行上、下议员议员选举。谕令京、外各衙门依限举办。
各省谘议局互选资政院议员，按定额分配：奉天三人，吉林二人，黑龙江二人，顺直九人，江苏七人，安徽五人，江西六人，浙江七人，福建四人，湖北五人，湖南五人，山东六人，河南五人，山西五人，陕西四人，甘肃三人，新疆二人，四川六人，广东五人，广西三人，云南四人，贵州二人。互选于选举年分前一年十月十一日，在各省谘议局行之。以督、抚为监督。每届互选，资政院于前一年九月行知各互选监督，照章举行。届期互选监督亲莅监察之。投票、开票、检票等事，由谘议局办事处管理。适用普通互选规则，互选选举人及被选举人均以该省谘议局议员为限。投票用记名连记法，以得票过互选人半数者为当选。互选当选人额数，以各该省议员额数之二倍为率。如当选人不足定额，就得票较多者，令互选人再行投票，以足额为止。其投票及格、额满见遗者，作为候补当选人。谘议局办事处造具当选人及候补当选人名册，连同票纸，呈送互选监督，覆加选定，为资政院议员。不愿应选�